Dossier: cobro de la peligrosidad en zona conflictiva

COBRO DE LA PELIGROSIDAD

En principio el requisito para cobrar dicho complemento es estar destinado en zona conflictiva y según alguna que otra sentencia incorporarse al destino. Una vez que se está cobrando el complemento, se debe seguir percibiendo salvo casos concretos.

HACEMOS A CONTINUACIÓN LAS SIGUIENTES CONSIDERACIONES:


Normativa aplicable:


1) Real Decreto-Ley de 11 de Julio de 1.984, nº 19/84 sobre retribuciones de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad determina en su art.1º los conceptos retributivos aplicables a los mismos: "..1 Retribuciones básicas: Sueldo. Grado. Trienios. Pagas extraordinarias.

2 Retribuciones complementarias a) de carácter general: complemento familiar. Complemento de destino. b) de carácter especial: Complemento de especial dedicación. Complemento de peligrosidad o penosidad especial. 3) Incentivos.

3 Otras remuneraciones: Además de las remuneraciones citadas en los dos apartados anteriores, el personal profesional o asimilado de la guardia Civil, Policía Nacional y Cuerpo Superior de Policía, podrá recibir indemnizaciones, gratificaciones y pensiones de recompensas y de mutilación o invalidez."


El art. 7º de la misma norma regula las retribuciones complementarias, indicando en el apartado 4: "El complemento de peligrosidad o penosidad especial se percibirá dentro de los créditos consignados para estas atenciones, por el personal que desempeñe un puesto de trabajo con tales características singulares."


El Real Decreto de 26 de Septiembre de 1.984 nº 1.781/84 que desarrolla parcialmente la Ley anterior, de 11 de Julio de 1.984 (9/84) señala en su art. 6º: “El complemento de peligrosidad o penosidad especial se percibirá, dentro de los créditos designados para estas atenciones por el personal que desempeñe un puesto de trabajo con tales características singulares. A estos efectos se considerarán puestos de trabajo con características singulares de peligrosidad y penosidad especial los desempeñados por el personal comprendido en el ámbito de aplicación del Real Decreto-Ley en alguna de las Unidades, Centros o destinos siguientes: de carácter general:...zonas conflictivas.....queda excluido de la percepción del complemento el personal que, aún perteneciendo a las especialidades citadas no realice las funciones correspondientes excepto en zonas conflictivas�.


Orden del Ministerio del Interior de 23 de Octubre de 1.984 que desarrolla el RD citado en el número anterior, señala en su art 4. apartado 3º, en relación al complemento de peligrosidad o penosidad: "No obstante lo dispuesto en los dos párrafos anteriores, este complemento lo percibirá todo el personal que preste servicios en zonas conflictivas, cualquiera que sea la misión que desempeñe."

Asimismo, en su nº5 señala: “el personal con derecho a este complemento lo percibirá también en los permisos concedidos legalmente con plenitud de derechos económicos�
También es de aplicación el RD 311/88, sin embargo, como señala la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 23 de Junio 1.997: “...ante la falta de desarrollo del RD 311/1.988 hay que remitirse a la normativa precedente para interpretarlo e integrarlo..�


2) EXIST�AN antes sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de distintas Comunidades Autónomas (sobre todo País Vasco y Navarra) en las que se reconocía el derecho tan solo por estar destinado en zona conflictiva, siendo esto lo determinante. Entre otras:


Sentencias de 21 de Septiembre de 1.994 y de 3 de Julio de 1.996, ambas del Tribunal Superior de Justicia de Navarra:

“Para enjuiciar correctamente la cuestión hay que tener en cuenta que el complemento de zona conflictiva surgió concepto retributivo a consecuencia del Acuerdo adoptado el 29 de Agosto de 1.980 por el Consejo de Ministros que fijó esta gratificación de zona conflictiva para los componentes de la policía y de la guardia civil destinados en el País Vasco y Navarra..............En dicho decreto 311/1988 además de las retribuciones básicas se prevén el complemento de destino, complemento específico general complemento específico singular, complemento de productividad y gratificaciones. Pues bien el llamado complemento de zona conflictiva ha quedado encuadrado en el art. 4.II.2º como una modalidad del complemento específico singular y al que se alude expresamente en el párrafo siguiente o tercero. Por la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones de fechas 18 de Mayo de 1.988 y 13 de Septiembre de 1.989 se acordó que tal complemento sea abonado al personal destinado permanentemente en zona conflictiva

A juicio de esta Sala, el concepto de destino del funcionario, hay que tomarlo como el lugar al que se le asigna con carácter permanente para desempeñar su misión y que no se pierde en tanto legal reglamentariamente o por resolución administrativa se le asigna otro destino... Las resoluciones administrativas recurridas intentan atribuir el complemento no el concepto de destino sino a la presencia efectiva en el destino o la realización de cursos con un objeto o contenido de terminado y, por el contrario la Sala siguiendo la tesis mantenida en sentencias anteriores estima que tal complemento se debe a todos los funcionarios destinados en zona conflictiva con independencia de su presencia física si se encuentran cumpliendo otras misiones, cursos, vacaciones etc..�

Sentencia de 13 de Febrero de 1.996 del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja: “..y que en el supuesto de zona conflictiva, la norma anuda la percepción del complemento es cuestión de destino, y no al efectivo ejercicio del puesto de trabajo, esto es a su desempeño, como pretende hacer ver la defensa de la administración, lo releva la disposición transitoria segunda 3 del Real Decreto (1.781/94, de 26 de Septiembre) al decir: la percepción del complemento cuando se tenga derecho al mismo como consecuencia de estar ocupando alguno de los destinos enumerados en el apartado 2 del art.6º de este Real Decreto.....De donde se infiere que lo determinante para su percibo es el destino y no el efectivo desempeño del mismo, salvo en los supuestos de destino en especialidades peligrosas o penosas, en que por disposición del propio Decreto, se insiste en su efectivo ejercicio. En consecuencia, si el actor tenía su destino... en zona conflictiva, y esto no siquiera se discute en el proceso, era procedente el abono del complemento que reclama�


Sentencia del Tribunal Superior de Justicia (Sala de lo contencioso-administrativo, sección 1ª del País Vasco de 23 de Junio de 1.997:

“el RD de 26 de Septiembre de 1.984 (1.781/84) en desarrollo del RDL 9/84, especificó cuáles eran los puestos de trabajo con características singulares de peligrosidad o penosidad especial, incluyendo con carácter general para la Guardia Civil, Cuerpo Superior de Policía y Policía Nacional, atendiendo a la diferenciación entonces vigente, a las zonas conflictivas... y aparece con claridad la distinción entre puestos de trabajo que llevan aparejada una especialidad peligrosa o penosa, y aquellos situados en zonas conflictivas de modo que a los que ocupen los primeros quedan excluidos de la percepción del complemento, aún perteneciendo a las especialidades citadas, sino realizan “las funciones correspondientes�, pero en ese caso percibirán el complemento de zona conflictiva, de encontrarse el puesto de trabajo o destino en una declarada, siendo determinante y suficiente para percibir el complemento tener destino en esas zonas, cualquiera que sea la función que se efectúa (art.6.2), mientras que para la especialidad peligrosa o dañosa se insiste en su efectivo ejercicio (ar.6.7)......En consecuencia, es necesario tener puesto de trabajo o destino en los dos supuestos o modalidades. pero para una, la peligrosidad o penosidad es sólo atributo de la especialidad de modo que si no se ejerce, aunque se tenga el puesto no se percibe el complemento.. y para la otra (zona conflictiva), lo decisivo es que el puesto o destino esté en zona conflictiva...No es admisible entender que sólo se puede percibir teniendo un puesto en zona conflictiva y, además estando efectivamente en él trabajando, sin distinguir debidamente entre las dos modalidades..


Sentencia del Tribunal superior de Justicia de Aragón de 16 de Marzo de 1.994 (fundamento de derecho segundo): “Este complemento específico está en razón del destino de funcionario en zonas conflictivas con independencia de su esporádica ausencia de aquél lugar..�


Sentencia de la Audiencia Provincial de Galicia de 27 de Enero de 1.999, declara el derecho del complemento de peligrosidad por zona conflictiva durante el período de tiempo en que estuvo un funcionario del Cuerpo Nacional de Policía destinado en zona conflictiva, realizando un curso fuera de dicha zona.


3) Decimos “existían� porque contra una sentencia precisamente del TSJ de Navarra recurrió el abogado del Estado y resultó la sentencia del TS de 16 de octubre de 1.996 que HA SENTADO UN PRECEDENTE A APLICAR POR OTODOS LOS TRIBUNALES, llegando a cambiar sus respectivos criterios, antes señalados Dicha sentencia se pronunciaba sobre los períodos en que uno se ausenta fuera del lugar donde presta servicios por realizar un curso y señala en su fundamento de derecho 3º:


"..Dicho desarrollo se realiza por la Orden Ministerial del Ministerio del Interior de 23 de octubre de 1.984 que regula en su art 4º el citado complemento retributivo, señalándose que tal complemento lo percibirá todo el personal que preste servicios en zonas conflictivas cualquiera que sea la misión que desempeñe (art 4º.3) y precisándose en el art 4º.4 que el personal que efectúe cursos informativos o de perfeccionamiento convocados con la aprobación de la Dirección General del Estado por la Dirección General de la Guarida Civil en relación a su especialidad y que estuviera percibiendo el complemento, continuará percibiéndolo en tanto no pierda su derecho por ascenso o cambio de destino o situación. En los restantes cursos no se devengará este complemento, que si lo percibirá el personal con derecho al mismo en los permisos concedidos legalmente con plenitud de derechos económicos (art.4.5)"


Esta sentencia se pronunció sobre las estancias fuera del destino por realización de cursos, no sobre el cambio de residencia.


Sobre el complemento de Zona conflictiva, en principio indicar que el criterio de la Dirección General es dejar de abonarlo cuando se traslada temporalmente la residencia por baja a un lugar distinto del de destino, salvo que la baja tenga relación causa-efecto o sea consecuencia del servicio. También tiene por criterio continuar abonándolo al personal destinado cuando el interesado se vaya en misión internacional de paz.

La Orden General nº11 de 7 de febrero de 1.989 sobre beneficios para el personal que presta servicio en provincias vascas y navarra, tras señalar en su art 6 el derecho a percibir complemento de zona conflictiva, señala el art 11: “a los efectos de cumplir los períodos mínimos exigidos en la presente Orden no será computable el tiempo permanecido en ........... que suponga ausencia del destino por tiempo superior a treinta días�.
No dice a efectos retributivos, sino “a los efectos de cumplir los períodos mínimos exigidos en la presente Orden�


4) Entre los fundamentos que se pueden utilizar exponemos algunos por si pudieran ser de utilidad:


Creemos que existe un escrito (no vinculante) sin que tengamos constancia del mismo, con lo que siempre que nos referimos a él incluimos la coletilla salvo error u omisión (s.e.u.o.), este escrito es el nº 2161 de la sección de personal de la 1ª Zona de la Guardia Civil (C.A. País Vasco) dado por el General Jefe de la misma en fecha 19 de Febrero de 1.998, y dice:

“Ante solicitudes de traslado temporal de residencia efectuadas por miembros de Cuerpo, dados de baja para el servicio mientras disfrutan descanso continuado fuera de la Comandancia de destino, la Subdirección General de Personal del Cuerpo resolvió que no procedía su tramitación con arreglo a la Orden General 28/97 al serle de aplicación lo dispuesto en el apartado 5.4 del art. 5 de la orden General 7/97 de bajas médicas por motivos de salud.

A la vista de esta resolución, una Comandancia elevó consulta sobre si procedía o no dar de baja en el Complemento de Zona Conflictiva al personal destinado en las Provincias Vascas y Navarra que se diesen de baja para el servicio encontrándose fuera de éstas por permisos, descansos, etc.

Dado que la situación de baja médica no conlleva modificación retributiva alguna, por esta Jefatura se contestó a dicha consulta en sentido de que no procedía dar de baja en el Complemento de Peligrosidad al personal afectado, sino que debería incorporarse a su Unidad en el momento en que esté en disposición de poder hacerlo.�


En una reclamación que hicimos referente al tema, la Dirección General contestó lo siguiente: "El Tribunal Supremo en sentencia de 16 de octubre de 1.996 (RJ 7687/96) ha señalado como doctrina legal que para poder disfrutar de complemento de zona conflictiva entre otras premisas se requiere en primer término tener destino en Zona Conflictiva (...) y para poder continuar percibiendo sin la presencia física se requiere estar de vacaciones o permiso concedido legalmente y en plenitud de derechos económicos (...) La Orden General nº39 de la dirección General de la Guardia Civil (BOC nº13 de 15/07/84 de 19 de junio de 1.984 sobre clasificación, concesión y regulación de los permisos clasifica éstos de ordinarios y extraordinarios no tipificando el camino de residencia eventual como permiso ni ordinario ni extraordinario.�


Alegando nosotros los siguiente:


La sentencia a que hace referencia dicha resolución vino a establecer, y así fue concretamente el recurso planteado por el Abogado del Estado así, principalmente qué clases de cursos realizados fuera del lugar de residencia (Navarra y País Vasco) daban lugar a que se continuara percibiendo el complemento y cuáles no, los de perfeccionamiento de la especialidad, pero en modo alguno se pronunció sobre licencias del tipo como la que hoy estamos planteando, y así habla del derecho a continuar percibiéndolo en vacaciones o permisos concedidos legalmente como es la licencia concedida en el presente caso.


Existe un escrito de la Subdirección General de Personal de la Guardia Civil de 13 de agosto de 1.993 que señala lo siguiente: “considerando que el personal de baja para el servicio está exento de la prestación de cualquier clase de servicio y que el permiso ordinario tiene por finalidad eximir durante el tiempo que se concede de la prestación del servicio propio del destino, no es procedente disfrutar permiso ordinario estando de baja para el servicio. Al personal que se encuentre en esta situación le será de aplicación la OG nº21 de 4 de febrero de 1.992 (actual OG nº7/97) sobre bajas médicas por motivos de salud y/o lo dispuesto en el escrito de esta Subdirección General de fecha 31 de mayo de 1.993 sobre cambio eventual de residencia del personal del Cuerpo en situación de incapacidad transitoria�


Es decir, a pesar de que ninguna norma con rango de ley limita el disfrute de los permisos en situaciones de baja médica, la propia Dirección General de la Guardia Civil establece esta limitación, de modo que al estar de baja médica es obligatorio permanecer en el lugar de residencia salvo autorización del mando (Si bien la OG nº 7/97, que se ha de entender para desplazamientos cortos) y como señala el referido escrito se aplica también lo dispuesto para cambio eventual de residencia al personal en situación de baja médica.


Luego hemos de entender que encontrándose de baja se le impedía disfrutar en su localidad de origen de unos días lo cual le ayudaría a llevar mejor su enfermedad junto con su familia, para lo que solicitó un cambio de residencia que únicamente disfrutó durante veintiocho días, como una licencia o permiso legalmente concedido y plenamente equiparable a un permiso ordinario.


Es más la OG nº 39 antes permisos define permiso en su art. 1 como: se entiende como permiso la autorización individual concedida a aquél para eximirle del servicio propio del destino durante los períodos y en las condiciones que se señalan y residir eventualmente en cualquier punto del territorio nacional, bien por necesidades de descanso periódico, bien por razones de índole personal y familiar...durante los permisos se justificará como presente y se devengarán las retribuciones totales que correspondan por grado, situación y destino.


Así también el art 175 de las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas señala: “dentro del territorio nacional podrá separarse de la localidad de su destino con la limitación que imponga la posibilidad de incorporarse a su Unidad en los plazos fijados por el jefe de ella.�

Bien podemos entender que la situación enjuiciada hoy día de una autorización para cambio temporal de residencia se equipara a esta definición, máxime cuando la propia Dirección General le impide pedir un permiso ordinario, estando de baja médica sin norma legal que justifique dicho extremo y le obliga a solicitar cambio eventual de residencia.

El que suscribe mantuvo su domicilio en su lugar de destino, si bien se trasladó temporalmente por un permiso legalmente concedido (como señala la sentencia de 16 de octubre de 1.996 del TS) Así ocurre con otros funcionarios que teniendo destino en Navarra o País Vasco, fijan su residencia por seguridad u otros motivos en provincias distintas (como también lo previene la propia OG nº28/97) y acuden todos los días a su trabajo desde estas provincias, sin que por ello se les deje de abonar el complemento de zona conflictiva.


Asimismo otra estrategia que utilizan últimamente es que depende de estar o no de alta el día 1 del mes correspondiente. La Dirección General aplica el art. 34 de la Ley de presupuestos generales del Estado para 1.988 (ley 33/87), o el catálogo de puestos de trabajo, o más recientemente las instrucciones que anualmente se dan para confeccionar las nóminas de los funcionarios (actualmente resolución de 2 de enero de 2.001 publicada en el BOE de 3 de enero de 2.001). El art 2.3 de estas resoluciones tiene el siguiente contenido:

"Las retribuciones básicas y complementarias que se devenguen con carácter fijo y periodicidad mensual, se harán efectivas por mensualidades completas y con referencia a la situación y derechos del funcionario referidos al primer día hábil del mes a que correspondan, salvo en los siguientes casos, en que se liquidarán por días:

• En el mes de toma de posesión del primer destino en un Cuerpo o Escala, en el de reingreso al servicio activo, y en el de incorporación por conclusión de licencias sin derecho a retribución.

• En el mes de iniciación de licencias sin derecho a retribución.

• En el mes en que se cese en el servicio activo, salvo que sea por motivos de fallecimiento, jubilación o retiro de funcionarios sujetos al régimen de Clases Pasivas del Estado y, en general, a cualquier régimen de pensiones públicas que se devenguen por mensualidades completas desde el primer día del mes siguiente al del nacimiento del derecho.

Sin embargo entendemos que dicho artículo se refiere a la situación y derechos del funcionario el primer día hábil del mes que corresponda, debiendo entender que por situaciones administrativas según el art. 9 del RD 1429/1.997de 15 de septiembre por el que se aprueba el reglamento general de adquisición y pérdida de la condición de militar de carrera del Cuerpo de la Guardia Civil y situaciones administrativas de dicho Cuerpo, las siguientes:

a) Servicio activo b) disponible c)servicios especiales d) excedencia voluntaria e) suspenso en empleo f) suspenso en funciones g) reserva.

Siendo dichas situaciones (excepto la de disponible) contempladas igualmente por la Ley 42/99 de 25 de noviembre de régimen del personal del cuerpo de la Guardia Civil, en su art. 80

Al irse a hacer un curso fuera no se cambia de situación administrativa permaneciendo en todo momento en situación de servicio activo.

Así lo ha venido entendiendo la Dirección General hasta mediados del año 2000 que venía quitando el complemento en cursos o en autorizaciones para residir fuera de su localidad de destino por baja médica, en la parte proporcional a los días en que se está fuera de zona conflictiva., independientemente que se este o no el día 1 del mes.

A mayor abundamiento me consta una sentencia del TSJ de Navarra que reconoce el derecho a percibir dicho complemento a un funcionario desde el día 29 de abril de 1.992, luego, al no estar de alta el 1 de abril, debían haber negado el pago del complemento el 30 de abril, cosa que no sucedió así.